当前，各级文化和旅游部门都在着手编制“十五五”旅游规划，这不仅是对未来五年旅游业发展的战略部署，更是推动新时期旅游业高质量发展的关键举措。过去，各地编制了太多不科学、难执行，面面俱到又泛泛而谈的五年规划，导致旅游规划成了“纸上画画、墙上都不再挂挂”的规划，未来如何编制出科学合理、切实可行的“十五五”旅游规划，是各地旅游主管部门深入思考的问题。
一、“十五五”旅游规划的新定位
旅游规划是在国民经济和社会发展规划体系中的一个专项规划。而国家和各地对经济社会发展总体部署的文件，实际从“十五”之前都是“计划”，到“十一五”开始才转变为“规划”。这一变化不仅仅是名称上的调整，更是经济发展模式从计划经济向市场经济转变的重要体现。在计划经济时期，国家通过详细的计划来调配资源、安排生产与建设，而市场经济条件下，规划则更加注重宏观指导、战略引领和政策协调。这种转变要求我们在编制“十五五”旅游规划时，必须摒弃过去那种过于具体的计划思维，而应该从宏观层面进行战略谋划，明确旅游业发展的方向和重点，为市场主体提供良好的发展环境和政策支持，而不是直接干预市场主体的具体经营活动。
虽然都是专项规划，但旅游业五年规划不同于国土资源规划、文物保护规划、交通规划这类规划。旅游业五年规划并非是单纯项目和资源分配的规划，它具有综合性、指引性的特点，这就意味着需要综合考虑经济、社会、文化、生态等多方面因素，既要关注旅游产业自身的发展，又要考虑其与相关领域的联动。从这个意义上讲，旅游业的五年规划不应该仅仅是文化和旅游部门自己执行的规划，而且还应该成为指导相关领域发展涉及旅游事项的规划。从国家层面看，也是从“十三五”开始，将旅游业规划作为国务院发布而不是旅游部门发布的规划，这实际上意味着“十五五”旅游业规划尽管是由文化和旅游部门主导编制的专项规划，但是应该体现相应的全局性，这样才能把旅游业规划编制和执行好。
二、“十五五”旅游规划的新背景
（一）市场需求的变化
当前，一方面，经济形势的变化使得部分消费者在旅游消费上更加谨慎，出现了“旺丁不旺财”的现象，即旅游人数可能增加，但消费金额增长缓慢。另一方面，一些新兴的旅游消费形式不断涌现，但这些新兴消费和热点消费不一定具有稳定性，可能在短时间内兴起又迅速降温。这种复杂的市场需求变化，要求我们在编制“十五五”旅游规划时，必须密切关注市场动态，准确把握消费者需求的变化趋势，既要满足大众旅游的基本需求，又要积极培育和发展新兴旅游消费热点，推动旅游消费结构的优化升级。
（二）旅游方式的变化
随着人们生活水平的提高和旅游观念的转变，传统的旅游方式正在发生深刻变化。过去以景区、度假区、酒店为主的旅游模式，如今面临着升级的压力。同时，新的旅游吸引物不断涌现，这些新的旅游方式更加注重游客的体验和参与，强调个性化、多样化的旅游产品和服务。然而，目前很多旅游规划在工作手段和覆盖范围上还主要聚焦在传统旅游模式上，对新兴旅游方式关注和支持不够。因此，在“十五五”旅游规划中，我们需要充分考虑旅游方式的变化，积极探索适应新旅游方式的发展模式和政策措施，推动旅游产业的转型升级。
（三）旅游投资的变化
在过去，旅游投资领域常常出现大投资、大项目，动辄几十亿甚至上百亿的投资规模。然而，近年来随着房地产市场的调整和经济形势的变化，这种大投资、大项目逐渐减少。未来“十五五”期间，旅游投资将更加注重质量和效益，而不是单纯的规模扩张。这就要求我们在编制旅游规划时，不能仅仅依赖大项目的带动，而应更加关注中小项目的培育和发展，鼓励各类社会资本投入旅游产业，通过创新投资模式和运营机制，提高旅游投资的效率和效益。
（四）新兴技术的变化
人工智能等新兴技术的快速发展，正在深刻改变着经济社会的发展，同时也会对旅游业的生产方式和消费模式产生深远影响。未来“十五五”期间，人工智能将在旅游服务、旅游管理、旅游营销等多个领域得到广泛应用。然而，目前一方面对人工智能的发展进程还存在不确定性，同时对人工智能如何深入影响旅游业发展的各个方面也还有很大的不确定性。但在编制“十五五”旅游规划时，需要密切关注新兴技术的发展动态，保持足够的前瞻性和敏锐度，积极探索人工智能等新技术在旅游领域的应用场景和商业模式，推动旅游业与新兴技术的深度融合。
三、“十五五”旅游规划的新内容
习近平总书记在给2024年5月17日全国旅游发展大会的指示中，明确提出要统筹政府和市场的关系。在“十五五”旅游规划中，我们必须充分认识到政府和市场在旅游产业发展中的不同作用，避免政府对市场主体的过度干预。规划内容要切实可行，要考虑能不能干、谁来干、如何干等问题，不能想当然地对市场主体指手画脚。具体而言，需要重点考虑三个方面的内容：
（一）政府应该做的工作
政府在旅游业发展中应该聚焦在公共职能的履行上。比如旅游公共服务应该成为“十五五”旅游规划的重点内容，要在旅游公共交通、旅游公共信息、旅游惠民便民、旅游安全保障、旅游权益保障、文化和旅游公共服务融合方面多多着力。其次还应该多关注旅游营销推广、旅游市场监管等政府的本职工作。
（二）政府能支持的事项
政府不能直接要求市场主体做什么，但是在“十五五”旅游规划中，可以充分利用土地、资金等政策工具，支持相关主体开展旅游项目建设和运营。例如，可以通过土地政策支持旅游项目的用地需求，通过财政资金支持旅游基础设施建设和旅游公共服务设施建设，通过税收政策支持旅游企业的发展等。在规划中，政府的支持要具体、明确，不能仅仅停留在口号上，要让市场主体真正感受到政府的支持力度。
（三）政府可以引导的事项
政府在“十五五”旅游规划中，还可以通过方向性引导，推动旅游产业的发展。例如，可以引导旅游企业加大对新兴旅游产品的开发和创新，引导社会资本投入乡村旅游、文化旅游等重点领域，引导旅游市场向绿色、低碳、可持续方向发展等。但特别需要注意的是这种引导更多是方向性的，而不是提出过多具体需要市场主体建设的经营项目。比如，早些年一些地方政府简单化地动员各个投资主体大搞民宿经济，而没有充分考虑市场的变化。这一方面让民宿经济陷入恶性竞争，另一方面也影响了政府的威信。因此，我们的旅游规划一定要给市场主体留下足够的空间和自主性。
四、“十五五”旅游规划的新要求
（一）科学布局
虽然全域旅游的理念在全国各地广泛实践，但旅游发展区域不平衡是客观存在的现实。在“十五五”旅游规划中，我们不能搞简单的区域平衡，而应根据各地的资源禀赋、发展基础和市场需求，明确五年内重点发展的区域。
（二）因地制宜
不同区域、不同领域在旅游发展过程中面临的问题和需求各不相同。在“十五五”旅游规划中，我们要充分考虑这种差异性，因地制宜地制定发展策略。例如，对于基础设施薄弱的地区，要重点加强基础设施建设；对于缺乏旅游项目的地区，要加大项目开发力度；对于旅游服务不完善的地区，要提升服务质量；对于市场运营能力不足的地区，要加强市场运营能力的培养等。只有这样，才能使旅游规划更具针对性和实效性。
（三）政策创新
政府推动旅游产业发展，最终还是要靠政策的支持。在“十五五”旅游规划中，我们要积极探索政策创新，为旅游产业发展提供更加有力的政策保障。例如，可以创新土地政策，探索旅游用地的新模式；创新财政政策，加大对旅游产业的投入力度；创新金融政策，拓宽旅游企业的融资渠道等。特别是要通过政策创新，将政府发展旅游业的意图和市场主体的积极性结合起来，激发市场主体的活力和创造力，推动旅游产业的快速发展。
（四）体制改革
好的体制机制是推动旅游产业发展的关键。在“十五五”旅游规划中，我们要注重体制改革，建立健全有利于旅游产业发展的体制机制。例如，可以完善旅游管理体制，加强部门之间的协调配合，形成推动旅游产业发展的合力；创新旅游企业经营机制，激发企业的市场活力和创新能力；建立旅游市场准入和退出机制，规范旅游市场秩序等。通过体制改革，为旅游产业发展创造良好的制度环境。
五、“十五五”旅游规划的新思路
（一）围绕党委政府的大局进行规划
2023年9月6日，习近平总书记在北极村考察时指出：“发展旅游业是推动高质量发展的重要着力点。”这一重要论述为我们编制“十五五”旅游规划提供了重要的指导思想。未来旅游在规划中，各级要紧紧围绕党委政府的工作大局，将旅游业发展与国家和地方的经济社会发展战略紧密结合起来，“跳出旅游看旅游”，充分发挥旅游业在推动高质量发展中的重要作用，这有这样，旅游业规划才能真正得到各级党委政府的重视，也才能在党委政府的领导下更好的执行。
（二）研究部门政策前提下进行规划
“十五五”旅游规划是一个专项规划，但其实施需要得到相关部门的支持和配合。在编制规划时，要充分研究相关部门的政策，了解国土、财政、金融、文化等部门的工作重点和政策方向，寻找旅游业发展的政策空间。只有这样，才能使旅游规划更具可操作性，避免出现规划与政策脱节的现象。
（三）调研基层需求的基础上进行规划
基层政府和旅游企业是旅游规划的实施主体，他们的需求和意见对于规划的编制至关重要。在编制“十五五”旅游规划时，要深入基层，广泛调研，了解基层政府和旅游企业的实际需求和困难，使规划能够真正解决他们的问题。例如，对于基层政府来说，他们可能更关注旅游项目的落地和旅游基础设施的建设；对于旅游企业来说，他们可能更关注政策支持和市场环境的优化等。只有充分了解基层需求，才能使旅游规划更具针对性和实效性，避免出现“拍脑袋”决策的现象。
作者：曾博伟，中国旅游协会休闲度假分会副会长、北京联合大学旅游学院教授
来源：中国旅游协会休闲度假分会供稿
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